政府資訊公開法與其他法律之關係

      在國家邁向民主化與現代化之今日，政府施政公開化與透明化係當前之施政目標，而政府資訊公開制度之建立，更為達成此目標重要且不可或缺的一環。隨著人民民主意識的日漸覺醒，政府職能的擴增與社會的多元化，人民無論係參與公共政策、監督政府施政作為，抑或純為生活需求，均有賴大量且正確之資訊，而政府正是資訊最大的蒐集者及擁有者；同時政府既然是基於人民授權而組成，因而取得之資訊應屬「公共財」¹。因此，為落實民主參與，人民為參與公共政策、監督政府施政，經營個人生活，滿足「知的權利」，應有權要求政府提供資訊，始符合資訊公開、資源共享的民主原則。

　　依94年12月28日修正公布前之行政程序法第44條規定：「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之。（第1項）前項所稱資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影（音）、微縮片、電腦處理資料等，可供聽、讀、閱覽或藉助科技得以閱讀或理解之文書或物品。（第2項）有關行政機關資訊公開及其限制之法律，應於本法公布2年內完成立法於完成立法前，行政院應會同有關機關訂定辦法實施之。（第3項）」為此行政院乃於88年5月間函請立法院審議「政府資訊公開法」及「國家機密保護法」二草案²，惟因未能於立法院第四屆立法委員任期屆滿前完成審議，依立法院職權行使法第13條規定，不予續審而退回。嗣「政府資訊公開法草案」復於90年9月11日函送立法院審議³，並於92年4月23日經立法院法制、科技及資訊兩委員會完成一讀，至94年12月6日始完成三讀，同年12月28日修正公布。至於「國家機密保護法」則於92年2月6日制定公布，同年10月1日施行。

　　政府資訊公開法(下簡稱本法)第1條即開宗明意規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」復依本法第3條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」由上二開規定可知本法係規範政府機關一般性資訊公開之規定，故應普通法性質。另檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」其與本法之關係為何？又行政程序法第46條有關閱覽卷宗之規定如何與本法區別適用？再者，政府資訊如涉及電腦理個人資料時，其與電腦處理個人資料保護之關係又如何？本文將逐一就上開問題分別加以探討，希有助於問題之釐清。

一、與檔案法之關係

　　檔案法係為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能所制定，其規範事項包括檔案之管理、保存、目錄編製等。為有效落實政府資訊之公開，須仰賴良善之檔案管理，否則對於擁有龐大檔案資訊之機關，如何找出人民所申請之資訊而提供之，將是一個重大難題。我國檔案法草案制定過程，尚未有一般性資訊公開之法制，故於檔案法第17條及第18條⁴分別規定檔案之閱覽、抄錄或複製之申請權，及拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之事由。換言之，檔案法不僅規範檔案之管理、保存、目錄編製等事項，尚包括檔案之公開運用。復依檔案法第2條第2款規定，所謂「檔案」係指各機關依照管理程式，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件；而本法第3條規定，本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。上二開規定比較觀之，政府資訊所涵蓋範圍較廣。申言之，尚未依檔案法管理程序歸檔之政府資訊，非屬檔案；惟檔案必屬政府資訊之一部分。因此，有關檔案法第18條拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之事由與本法第18條資訊限制公開與提供之事由不一致，應以何優先適用？本文以為，檔案法之檔案為政府資訊之一部分，檔案法與本法相較，檔案法應屬狹義法，故應優先適用檔案法之規定。然所謂「優先適用檔案法」係指該法之規定與本法競合之處，始有優先適用而排除本法之適用，否則仍應適用本法之規定。惟因檔案法拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之規定過於抽象、籠統，且政府資訊除正在處理中之案件外，通常於發文時即依檔案法規定歸檔，造成適用本法之機會僅在少數正在處理中案件之資訊，因而使本法立法美意大打折扣。故本文以為政府資訊公開法對於政府資訊之公開機制既已有完善且詳盡之規範，檔案法有關檔案公開與拒絕公開之規定應儘速刪除，如有必要僅規範國家檔案之公開與拒絕公開事宜，而使檔案法回歸應範之本質即檔案管理、保存等事項，俾免違背建立政府資訊公開制度之意旨及產生適用上之困擾。至於於檔案法未修正前，各機關於依案法第18條規定拒絕檔案閱覽時，就不確定法律概念行使判斷時，宜參酌本法第18條有關拒絕供或限制公開之事由，俾符合本法以公開為原則，不公開為例外之基本精神。

二、與電腦處理個人資料保護法⁵（下簡稱個資法）之關係

　　政府資訊公開係為實現人民「知的權利」，而個資法所保護之「個人資料」係屬隱私權之一部分，依個資法第3條規定「個人資料」指經電腦處理之自然人之姓名、出生年月日、身分證統一編號、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、健康、病歷、財務情況、社會活動及其他足資識別該個人之資料。」政府機關持有經電腦處理之個人資料亦屬行政資訊之一部分，依本法第2條第1項規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」另依個資法第2條亦規定：「個人資料之保護，依本法之規定。但其他法律另有規定者，依其規定。」因此產生個資法與本法二者間適用之疑義，即符合個資法第8條公務機關得為目的外利用之個人資訊，因屬個人隱私之一部分，因此依本法第18條第7款規定卻是涉及「個人隱私」之應限制公開或提供之資訊。換言之，依個資法規得提供，依本法卻不得提供，此時應如何適用？就此問題本文將其區分為請求提供者為政府機關或人民分別加以探討如下：

　(一)請求提供者為政府機關

　　　　依本法第9條第1項規定：「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」依前所述，政府機關係資訊提供者，無滿足知的權利之問題，故非資訊公開請求權人，從而無一般政府資訊公開請求權⁶。行政機關如因執行業務須向他機關請求提供資訊者，其依據並非本法，準此無個資法與本法競合適用之問題。惟可依行政程序法第19條第1項第4款規定「執行職務所必要之文書或其他資料，為被請求機關所持有者」之行政協助方式，請求其他機關提供之。但如有同條第4項第1款規定：「被請求機關對於協助行為有依法不得為之者」之情形，則應拒絕之。故行政機關對於其他機關基行政協請求提供之資訊係屬經電腦處理之個人資料時，依個資法規定不符合目的利用規定者，仍不得提供之。

　(二)請求提供者為人民

　　　　人民依本法規定請求提供之資訊，如屬依個資法第8條有關公務機關得為目的外利用之個人資訊，與本法第19條第7款規定涉及「個人隱私」而應限制公開或提供，二者間究應如何適用之問題？本文以為個資法係為避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用所制定，對於個人資料並非屬保密或禁止公開之規定，而僅係限制利用，此由電腦處理個人資料保護法第1條所揭示「促進個人資料之合理利用」亦為該法制定意旨之一，及該法第8條及第23條有關個人資料得為目的外利用之範圍相當廣泛（個資法對於隱私權之保護僅係最低密度之保護⁷）自明。依個資法規定可提供只是限制利用之解除，並不等於該涉及個人資料之政府資訊即應公開，是否公開仍應再依本法了以檢視判斷。個資法與本法之關係如同房子之二道門，進入房子須先開啟第一道門，個資法就如同房子的第一道門，而本法則如同房子的第二門，必須二道門均開啟始得進入至屋內，也就是說，資訊始得公開或提供。準此以論，本法雖係規範政府資訊之公開，惟對於涉及個人隱私之資訊，依本法第19條第7款則明定應限制公開或提供，其保障仍較個資法保障密度更高，故此時應優先適用本法第19條第7款涉及「個人隱私」而拒絕公開或提供。惟依本法第19條第7款但書規定，「對公益有必要」「經當事人同意」，則例外得對於個人隱私資訊予以公開或提供。至於所謂「對公益有必要」係不確定法律概念，除應符合「公益」外，尚須「有必要」，應由受理請求機關就隱私權益與公共利益為比較衡量，並符合比例原則。檢視個資法第8條得為目的外利用規定觀之，其中第3款「為維護國家安全者」及第4款「為增進公共利益者」應均符合「公益」，惟人民請求提供資訊係為「維護國家安全者」殊難想像。至於第7款「為學術研究而有必要且無害於當事人重大利益者」是否屬「公益」？容有不同之看法，就此美國華盛頓特區巡迴法院認定：「名單之公開雖然侵害個人之隱私，但屬比較輕微之侵害。相對於此，原告等之調查研究為具有學問研究之公益上目的，因此前述隱私權之被侵害之程度與公開請求目的中所包含之公共利益相較之下，顯然本件調查目的所為之公開是正當的⁸」。本文以為學術研究是否符合公益大於私益應個案判斷，例如有關學術機構對於 SARS所為之研究，對人民生命、健康影響重大，應可認係符合公益大於私益，但一般學生研究論文則恐難同等視之。

三、與行政程序法第46條閱覽卷宗之關係

　　依行政程序法第46條第1項規定：「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。」可知行政程序進行中當事人或利害關係人所欲閱覽之資料或卷宗亦為行政資訊之一部分，惟相較於一般性政府資訊公開而言，行政程序法第46條個案性資訊之公開規定應屬狹義法，故應優先適用行程序法第46條規定，限於當事人或利害關係人始得請求覽資料或卷宗。申言之，一般社會大眾不得依本法請求提供行政程序進行中之資料或卷宗⁹。

結語

　　政府資訊公開法係政府機關一般性資訊公開之依據，惟徒法不足以自行，要落實資訊公開，促進民主參與，首先公務員應摒除舊習，體認政府資訊係屬全民之「公共財」原則上均應公開，僅例外不公開；其次，各主管機關對於其他法律有關資訊公開之規定應檢討是否符合資訊公開之基本理念，俾免因過多特別法規定而鬆動本法之基本精神；再者，為達到資訊公開，又可兼顧國家安全、商業機密及個人隱私等權益，同時避免因資訊公開而過度影響其他行政效率，各機關應加強檔案之管理與檔案目錄之編製，否則機關如何於規定期限內¹⁰提供資訊，將是一項重大挑戰。

(作者現職法務部法律事務司副司長)

資料來源:行政院農業委員會